REACH – A globalização da regulação e suas forças motrizes – Artigo Técnico

A evolução nos transportes e nas comunicações revolucionou o intercâmbio econômico, não só aumentando o seu volume, mas também alargando o seu âmbito geográfico.

Com a expansão desse alcance comercial, ampliaram-se também a diversidade e a quantidade, gerando canais comerciais mais complexos.

O aumento do comércio internacional impulsionou o crescimento econômico, elevando as receitas, criando empregos, reduzindo os preços e aumentando os direitos dos trabalhadores.

Mas também desencadeou perturbações econômicas, políticas e sociais (vide: http://www.portalwebmarketing.com/GestãoGlobalizaçãoeComércio/tabid/1476/Default.aspx).

Com o amadurecimento da globalização do comércio internacional, um novo ciclo se inicia, o da globalização da regulamentação.

Segundo Heyvaert, esse fenômeno assume variadas formas e características, desde iniciativas voluntárias privadas como o programa Atuação Responsável de adesão da indústria química até a obrigatoriedade de importação de produtos submetidos às estruturas regulatórias desenvolvidas e adotadas por outros países ou regiões. (Journal of Law and Society, volume 36, number 1, March 2009, pp110-28; Heyvaert,Veerle; Globalizing Regulation: Reaching Beyond the Borders of Chemical Safety).

Química e Derivados, Reach, Artigo Técnico, Tabela

Assim como a globalização do comércio causou perturbações e mesmo desestruturação de mercados, principalmente em países em desenvolvimento, a globalização da regulamentação vai impactar as prioridades, as práticas, a cultura e até mesmo a soberania de países e regiões a ela submetidos.

Esse processo irá gerar uma crescente uniformidade regulatória, uma monocultura de procedimentos e padrões, levando a uma amplificação das forças e fraquezas do modelo regulatório dominante.

Em 2006, a União Europeia lançou seu longamente gestado Reach, acrônimo, em inglês, para Registro, Avaliação, Autorização de Substâncias Químicas. Já nos estágios iniciais de negociação, a indústria europeia se posicionou veementemente contrária ao Reach, alegando alta complexidade, restrição da inovação (por implicar altos custos), imposição de um fardo para as pequenas e médias empresas (PME), existência de bloqueios institucionais etc. Paralelamente, governos estrangeiros o taxaram de protecionista e alegaram que a regulamentação infringia as leis da OMC.

O Regulamento EU 1907/2006 estabelece que o Reach tem por objetivo assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do meio ambiente e, ao mesmo tempo, garantir a livre circulação de substâncias químicas no mercado interno europeu, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação.

O processo de registro é submetido à máxima “no data, no market” e está condicionado à submissão de dados e testes técnicos, estudos e avaliações de risco pelo setor privado. Ele se destina a promover a consciência da autorregulação da indústria e apontar as substâncias químicas que vão necessitar de maior restrição regulatória. As substâncias são submetidas ainda a um processo de avaliação pelo órgão regulamentador, que determina se as condições de redução de risco estão corretamente indicadas.

Além do mais, as medidas de redução de risco assumem duas formas principais:

Uma autorização para as substâncias de grande preocupação, cujos produtores e usuários individualmente terão que provar que os riscos estão adequadamente controlados;

A adoção de restrições de produção e uso e/ou a determinação de teores máximos permitidos para comercialização.

A globalização do Reach

Desde a criação do Reach, a União Europeia tem embalado o sonho de transformá-lo em padrão mundial. O seu potencial para transbordar fronteiras e alcançar regiões tão remotas como China, Nova Zelândia, Coreia, Japão e muitos outros países tem se propagado tanto que já parece um lugar-comum e aceito pelas empresas sem novas contestações.

Corroborando esta afirmação, encontra-se no MEMO/06/488 de Perguntas e Respostas da Europa Press Releases Rapid:

Será que o Reach se tornará o padrão mundial para a legislação de controle de produtos químicos?

Que outros países poderão orientar o seu sistema de acordo com o Reach?

Resposta: O Reach é atualmente a legislação sobre produtos químicos mais ambiciosa do mundo. A UE tem, efetivamente, assumido um papel construtivo de liderança internacional sobre segurança química e o Reach tem potencial para inspirar novas normas em todo o mundo.

Perante esse desejo europeu de expansão de sua legislação, como reagem as empresas europeias e, também, os países-alvo?

Muitas empresas europeias veem com bons olhos essa globalização, já que as restrições e imposições não as penalizam ante os outros mercados, mas estabelecem a linha comum para todos os produtores ao manter a competitividade das empresas localizadas na União Europeia.

Química e Derivados, Reach, Artigo Técnico, TabelaPara alguns dos demais países do mundo, o Reach pode até parecer um bom investimento. O mercado europeu, embora passando por um momento de crise, ainda permanece como um grande consumidor. Além disso, adotar uma legislação compatível com o Reach pode resultar em benefício para os países em desenvolvimento na obtenção de recursos e suporte tecnológico, por exemplo, pela Convenção de Estocolmo, para capacitação e adequação aos POPs (Persistent Organic Pollutants).

Para as empresas exportadoras de terceiros países, legislações semelhantes ao Reach podem ser benéficas, pois reduzem a dualidade de atender a padrões diversos, do Reach e do mercado interno desses países.

Porém, neste complexo processo, um segmento industrial se encontra sempre refém das imposições regulatórias. As pequenas e médias empresas com baixa capacidade técnica e financeira têm experimentado grandes dificuldades na adequação ao Reach. Essa força produtiva, que representa 96% do número de empresas produtoras na UE, emprega 37% da mão de obra e gera 30% do faturamento total da indústria química, principalmente dos países fora do eixo central de produção química na UE, tem demonstrado sua preocupação com a própria sobrevivência ou a possibilidade de aquisição por produtores de maior porte, conduzindo ao aumento da concentração no mercado e consequente alteração no nível de concorrência dos preços dos produtos químicos.

Uma recente consulta pública mostrou que as PMEs europeias consideram o Reach a mais onerosa entre as dez legislações que mais impactam as empresas na UE. Diante desse fato, a própria Agência Química Europeia (Echa) reviu recentemente os valores de suas taxas, reduzindo aquelas incidentes sobre as PMEs. (vide: Environmental Politics, Vol. 15, nº 1, 95-114, February 2006: EU Environmental Policy under Pressure: Chemicals Policy Change between Antagonistic Goals? – Dieter Pesendorfer, University of Salzburg, Department of History and Political Science, Salzburg, Áustria, e Informativo de Bruxelas, CNI, Ano 2, nº 3, março de 2013, p 6).

Como vai o Reach – O Reach está em vigor desde 1º de junho de 2007 e abrange os países que compõem a União Europeia e a Área Econômica Europeia, totalizando 30 diferentes países ou estados membros, como são chamados na Regulamentação. A última fase da sua implementação está prevista para junho de 2018. O regulamento Reach também criou o espaço necessário para a adoção do GHS – sistema globalmente harmonizado desenvolvido pela ONU para classificação e comunicação de perigos de produtos químicos – na forma do Regulamento CLP, publicado em 2008. Mesmo as substâncias químicas contidas em artigos ou em preparações estão no escopo do regulamento Reach.

Corap – Uma das características do Regulamento Reach é transferir para os fabricantes e/ou importadores a responsabilidade de demonstrar a segurança da substância química para os usos recomendados e estabelecer as medidas de gerenciamento de risco necessárias para o uso seguro. Contudo, o processo de avaliação é parte integrante da implementação do Reach. O Corap (Community Rolling Action Plan) é o mecanismo desenvolvido para submeter à avaliação dos estados-parte as substâncias que tenham sido identificadas como de alta preocupação (SVHC) ou que apresentem algum risco importante para a saúde ou para o meio ambiente.

Impacto do SVHC – A substituição das substâncias SVHC pelas empresas produtoras é impulsionada principalmente pelos custos de registro, mas também em decorrência da introdução da substância na lista de candidatas a serem consideradas de grande preocupação.

Esse impacto varia. Muitas vezes, as substâncias já se encontram no final do seu ciclo de vida, e produtos substitutos estão disponíveis e viáveis economicamente. Outras vezes, os custos para identificação de substitutos adequados podem ser particularmente elevados e incertos, dificultando sobremaneira sua substituição.

Ao mesmo tempo, a entrada de uma substância na lista de candidatas, por vezes, inicia uma reação mais abrangente do mercado com a recusa do cliente direto de utilização de tais substâncias nos seus produtos.

Química e Derivados, Reach, Artigo Técnico, TabelaCustos do Reach – As empresas, de modo geral, têm encontrado enorme dificuldade para gerenciar os custos e previsões de despesas relacionadas ao Reach, além de exigir aporte substancial de recursos financeiros, profissionais próprios e consultores externos altamente qualificados e, por isso mesmo, muito caros.

Muitas empresas foram obrigadas a investir muitos milhares de euros em sistemas de TI em face da necessidade de gerenciar a imensa quantidade de dados e informações gerados.

Estudos preliminares da Comissão Europeia apontam que os custos para implementação do Reach seriam de 2,8 a 5,2 bilhões de euros, sendo 2,3 bilhões para a indústria e de 0,5 a 2,9 bilhões de euros para os clientes ou usuários a jusante, como são chamados, considerando os vários cenários de substituição de substâncias.

Uma nova avaliação da Comissão Europeia, publicada em março de 2012, indica que a indústria já gastou cerca de 2,1 bilhões de euros com dossiês de registro REACH, quase o dobro do que o previsto para todo o ciclo do regulamento até 2018.

O papel do Only Representative – O Reach trata de substâncias e implica diretamente produtores e importadores da União Europeia. Com isso, produtores ou formuladores que exportam para a região devem nomear uma entidade jurídica legalmente constituída, baseada na União Europeia, como sua representante exclusiva. Essa figura foi criada pelo Reach com o nome de Only Representative (OR). Não é permitida a distribuidores não pertencentes à União Europeia a nomeação de ORs. A nomeação contratual foi a solução escolhida pelo Reach para que empresas não situadas nos países do bloco econômico continuassem a ter acesso ao mercado europeu, uma vez que as obrigações e penalidades do Reach não têm alcance jurídico além dos limites da UE.

Os ORs estão envolvidos em 19% do total de registros. O papel desse representante tem se mostrado particularmente importante para pequenos e médios exportadores não-europeus com capacidades limitadas em seguir as regulamentações da UE. Os ORs estão sujeitos a todas as obrigações previstas no Reach para os importadores e, por consequência, têm a obrigação de assegurar a conformidade legal. Contudo, não basta apenas ser uma pessoa física ou jurídica legalmente estabelecida na UE, é necessário que o OR seja competente para lidar com os aspectos técnicos e práticos do Reach e das substâncias sob sua responsabilidade contratual, sendo, portanto, o detentor do registro.

O custo de um OR é variável, porque o próprio Reach não deixa totalmente claro quanto ao papel, requisitos e seu funcionamento. Essa falta de clareza se reflete em problemas recorrentes apontados por exportadores não-europeus quanto à falta de confiabilidade e qualidade desse recurso.

Outro aspecto que impacta significativamente os custos é o escopo de serviços contratados e a quantidade de substâncias envolvidas.

O fato é que a figura do OR é o grande diferencial em termos de custos quando se compara um produtor europeu e um exportador não europeu. É um custo para toda a vida útil do produto. A alternativa do exportador não europeu ao OR é deixar sob a responsabilidade do importador as obrigações do Reach. Isso, estrategicamente, pode não ser uma boa alternativa porque suas vendas ficam limitadas às estratégias dos importadores detentores dos registros.

Ao mesmo tempo em que os produtores europeus demonstram preocupação com a perda de vantagem competitiva – pelo menos 50% deles atestam que os custos da conformidade com o Reach elevaram os preços de seus produtos em comparação com os concorrentes “extra” região –, os produtores estrangeiros alegam que a exigência do OR fere os princípios do livre comércio ao estabelecer requisitos diferenciados para produtores estrangeiros. Outro aspecto a considerar é que, para um produtor europeu, os custos do Reach recaem sobre a totalidade da sua produção, enquanto que para o produtor estrangeiro os custos estariam relacionados somente à fração exportada para a UE e as margens não seriam suficientes para cobri-los.

Química e Derivados, Reach, Artigo Técnico, TabelaImpacto na Europa – Segundo essa mesma avaliação de março de 2012, a abordagem mais comum adotada pelas empresas em relação aos custos relacionados ao Reach é de tentar absorvê-los, procurando manter seus preços. Como resultado, o programa teve um relativo impacto negativo na rentabilidade das empresas, pelo menos no curto prazo. A abordagem adotada pelas empresas é, em geral, ditada pela estrutura de mercado e do nível de competição. Aquelas de maior valor agregado têm maior capacidade de repassar os custos para os preços na cadeia e manter a rentabilidade.

Essa racionalização pela redução no número de fornecedores para algumas substâncias conduz a um aumento do nível de concentração no mercado. No médio prazo, isso pode ter implicação no nível de concorrência dos preços dos produtos químicos.

Na etapa de pré-registro, um processo gratuito, a necessidade de garantia da continuidade das operações pelas empresas usuárias resultou em um número inesperado de quase 143 mil substâncias pré-registradas, muito além da expectativa da Echa, de 30 mil, e superou até mesmo o número de substâncias contidas no inventário europeu, de 102 mil.

Após o pré-registro e passado o primeiro prazo limite para o registro, em dezembro de 2010, diversas razões impediram o registro dessas substâncias nesta etapa. Apenas 5.083 foram efetivamente registradas, número significativamente menor que as 54.686 informadas na fase de pré-registro para esta etapa.

Para o segundo prazo limite que se encerra em 31 de maio de 2013, contemplando as substâncias produzidas e/ou importadas anualmente entre 100 e 1.000 toneladas, a Echa prevê o registro de 3.091 substâncias. Um número também substancialmente inferior aos 59.599 informados no pré-registro para essa fase.

Dados estatísticos de 2007 mostram que, na indústria química europeia, das pouco mais de 41 mil empresas existentes, 96% são pequenas e médias. Contudo, até abril de 2013, apenas 19% das substâncias tinham sido registradas por pequenas e médias empresas.

Em face desses resultados não são poucas as perguntas que permanecem ainda sem resposta. O que terá acontecido com o Reach? Por que as previsões iniciais não foram ainda alcançadas?

É verdade que, desde 2009, a Europa se encontra mergulhada em uma crise sem precedentes, mas terá sido somente a crise a vilã do Reach? Que outras razões podem ter levado a essa fuga das empresas no cumprimento de suas obrigações?

Como nem tudo é perfeito, o Regulamento Reach prevê que a fiscalização e a punição para o não cumprimento de suas regras não serão realizadas de forma centralizada, como é o caso do registro. A fiscalização e a adoção de medidas punitivas serão responsabilidades de cada estado-parte. Eles devem estabelecer disposições relativas às sanções aplicáveis em caso de infração ao disposto no regulamento e tomar todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

Ora essa “liberdade” de atuação provocou uma enorme disparidade entre os 30 países, resultando em pouca efetividade da fiscalização, com alguns países, como Alemanha, Reino Unido e Espanha, procedendo a um maior número de fiscalizações se comparados a outros países, que definiram legislações muito mais condescendentes, como evidencia o gráfico abaixo.

Química e Derivados, Reach, Artigo Técnico, TabelaImpacto no Brasil – O impacto do Reach sobre as empresas brasileiras é de difícil determinação. Como o registro é feito pelos representantes exclusivos e não pelas empresas exportadoras, não há como contabilizar o número de empresas brasileiras que registraram seus produtos. No entanto, podem ser feitas estimativas de impacto analisando as estatísticas das exportações brasileiras para a União Europeia.

No entanto, as estatísticas ainda são muito incipientes em razão do pouco tempo transcorrido desde a primeira fase de registro até hoje. Nesse curto período, as exportações podem ter variado tanto pela redução no comércio, afetado pela crise europeia quanto pela quase inexistência de fiscalização aduaneira na entrada de mercadorias na UE. Como desde 2010 o comércio ainda se encontrava deprimido, a recuperação apresentada em 2011 pode ser apenas a retomada dos níveis de comércio anteriores. O ano de 2012 já apresenta uma pequena queda no comércio, de aproximadamente 5%, percentual pouco significativo para que se possa tirar qualquer conclusão.

Porém, um fator preocupante é a perda de competitividade das empresas exportadoras brasileiras em relação aos produtores europeus e até mesmo aos seus concorrentes de outros países.

O exportador, além de arcar com os altos custos de adequação ao Reach (taxas pagas para registros e autorizações, estudos e testes realizados, carta de acesso ao Sief, consultorias e representantes exclusivos, elaboração de fichas de segurança, viagens etc.), precisa também atender à legislação brasileira, que estabelece uma série de impostos e taxas a serem pagas no Brasil. Esses impostos montam a 43% conforme mostra o quadro a seguir. Dessa forma, a empresa brasileira “exporta” impostos, comprometendo sobremaneira sua competitividade vis-à-vis outros exportadores para a UE. A isenção desses impostos para quem declaradamente exporta sob o regime Reach para a UE tem sido uma demanda constante do setor produtivo.

Outros modelos – Até o momento, não houve qualquer surpresa ou adição de valor ao conhecimento científico para melhor proteção da saúde humana e do meio ambiente, considerando as substâncias que foram registradas no Reach. Especialistas defendem que o verdadeiro valor do sistema será evidente para as substâncias que serão registradas em 2013 e 2018, uma vez que, por elas serem produzidas em menor quantidade, são menos estudadas e as informações disponíveis atualmente não seriam suficientes para uma análise de risco adequada.

Contudo, é de se esperar maiores dificuldades em razão do grande número de participantes nos fóruns de empresas para levantamento de dados para a elaboração dos dossiês (Sief) e o maior envolvimento de pequenas e médias empresas com experiência e capacitação limitadas.

Heyvaert destaca que se o Reach não trouxer resultados significativos em termos de agregação de valor ao conhecimento científico para melhor proteção da saúde humana e do meio ambiente em relação ao que já se sabia, ele representará um grande fracasso.

O Reach é superlativo na sua complexidade, operacionalização e ambição. Traz custos importantes para a sociedade e exige que o estado tenha estrutura robusta dedicada e com corpo técnico competente e altamente capacitado.

Outros modelos de regulamentação do risco químico existem e merecem ser avaliados na definição ou desenvolvimento de um modelo adequado à realidade brasileira. Por exemplo, o modelo canadense parece oferecer melhor relação custo/benefício para a sociedade no contexto de uma política nacional de segurança química. Lançado em 2006, o Chemicals Management Plan descreve a abordagem do governo canadense para categorização, priorização, análise e gerenciamento dos riscos.Tendo como ponto de partida o inventário canadense de substâncias químicas (DSL – Domestic Substances List), das quase 24 mil substâncias desse inventário, 4.300 foram identificadas para análise até 2020, respeitando-se um critério de priorização:

Um elemento-chave no Chemicals Management Plan é a coleta de informações sobre as propriedades e usos das cerca de 200 substâncias químicas identificadas pelo processo de categorização como alta prioridade de ação. Essas informações serão utilizadas para a tomada de decisões sobre a melhor abordagem para proteção da saúde e do meio ambiente, em relação aos riscos que essas substâncias possam apresentar. Essa iniciativa é conhecida como “Challenge”. A indústria e outras partes interessadas são convidadas a contribuir com informações adicionais que possam ser usadas na avaliação de risco e no desenvolvimento das melhores práticas de gerenciamento de risco e gestão de produtos.

No entanto, Heyvaert alerta que, embora possa beneficiar tanto o exportador como o importador da regulação em termos absolutos, a globalização da segurança química pode, na realidade, transformar-se em um jogo de ganhadores e perdedores. Apesar de parecer atrativa, a adoção de modelo desenvolvido em ambiente normativo, social, econômico diverso e com razões estratégicas para direcioná-lo na promoção da sua globalização, como é o caso do Reach, pode resultar em um desencontro entre essas normas globais e as prioridades locais, especialmente para países em desenvolvimento. O autor alerta ainda que é necessário avaliar se a realidade do risco no país é a mesma que no país ou região de origem da regulamentação, se a gestão será efetiva em um país com recursos públicos limitados, se a governança interna comporta o peso do desenho administrativo altamente formalizado e demandante de vultosos recursos, como é o caso do Reach.

Os Autores:

Química e Derivados, Nícia Maria Fusaro Mourão
Nícia Maria Fusaro Mourão

Nícia Maria Fusaro Mourão, D.Sc., é engenheira química pela Escola de Engenharia Química da UFMG; Doutora em Processos de Gestão da Inovação pela Escola de Química da UFRJ, com especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho, pela Fundacentro/UFMG; e é Gerente de Assuntos Regulatórios e Sustentabilidade da Abiquim.

Química e Derivados, Fernando Zanatta
Fernando Zanatta

Fernando Zanatta é bacharel em Farmácia pela Universidade Metodista de Piracicaba e pós-graduado em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas. Exerce a vice-coordenação da Comissão de Gerenciamento de Produto da Abiquim, e é especialista corporativo da Rhodia em Product Stewardship para a América Latina.

 

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